随着人口的不断增长和国民经济的加速发展，我国的水污染加剧、水供需紧张、水资源短缺以及用水效率低下等现象日益严重，影响了我国经济和社会的可持续发展。2010年《中国可持续发展水资源战略研究综合报告》显示：我国人均水资源量为2220m3，到2030年我国人口达到最高峰16亿的时候，人均水资源量将降到1760 m3。按国际标准，人均水资源量少于1700 m3为用水紧张的国家。可见，我国面临着严峻的水资源利用形势。解决缺水问题需要依靠科技、经济、法律、行政管理和公众参与等多种手段，并使之系统、协调和综合地发挥作用，以实现水资源的可持续利用。当然，要从根本上解决我国水资源短缺问题，就必须把节水放在国民经济和社会发展的突出位置，加快节水型社会建设，提高水资源使用效率，走资源节约型和环境友好型的发展道路，这是保障中国社会可持续发展的必然选择。建设节水型社会的核心就是要制定科学实用、可操作、可发展的节水型水价机制，充分发挥市场机制和价格杠杆在水资源配置、水需求调节和水污染防治等方面的作用，对于促进我国水资源有效配置和可持续利用、提高用水效率、实现人水和谐目标具有十分重要的现实意义。

一、现行水价机制存在的问题

水价是调节水资源供求关系的经济杠杆。合理的水价，能够促进节约用水、提高用水效率。因而，作为水价各要素之间彼此依存、有机结合和自动调节所形成的内在关联和运行方式，水价机制要有利于运行水价的动态调整，并能在随时间变化的水价调整过程中实现节约用水和水资源保护的目标。我国经过几次水价改革，水价呈现稳步递增态势。但由于水价普遍偏低，水价形成机制缺乏科学依据，水价的制定更多地考虑了居民对水价的承受能力，而没有综合按照供水企业的成本加上资源水价和环境水价来制定，使得水资源价值不能得到足额补偿，起不到调节用水量、促进节约用水的作用。具体体现在以下几个方面：

1．水价形成机制单一。我国的水价基本由单一的政府部门来制定，使得水价受过多的政府管制约束，不能按市场规律和机制形成。从现实实践来看，受水计量技术和操作难度的制约，大部分水管单位的水价计价方式仍采用单一的水价标准，两部制水价、超额用水累进加价和动态浮动水价等科学的计价方式没有得到有效实施。两部制水价在实施过程中存在许多技术性障碍，农业灌溉用水存在计量困难，解决该问题要付出很大的成本。阶梯水价实际上是一个很好的水价计价方式，但应该由政府来投资，而不能让自来水公司来投资。由于节水机制与供水企业利益不一致，供水企业积极性不高，阶梯式水价制度进展也不快。此外，由于农业用水末级渠系大多是未衬砌的土渠，实际操作中多数地区按亩收费，按实际用水量收费和超定额加价制度难以实施。因此，单一水价机制不但没有反映水资源的稀缺程度和供求状况，也不利于保证水利工程的基本运行和维护。

2．水价水平偏低。虽经过几次水价改革，但从总体上看，我国的水价仍偏低，价格水平仍未达到供水成本，水资源费、污水处理费等都未包括在内。我国现行的水价仍没有充分反映出水资源的稀缺情况，也没有体现“谁使用、谁受益、谁负担”的原则。低廉的水费使我国供水单位面临开工不足和亏损的困境，进而抑制城市供水事业的发展，阻碍了节水政策的推行。如果水价过于低廉以致达到用水者忽略不计的程度，那么市场中每个追求个人利益最大化的“经济人”，都不会主动采取节水措施，这便导致了长期以来我国公民节水意识的淡薄，水忧患意识不强。我国工业用水的低重复利用率、工业万元产值取水量与国外相比均有较大的差距，其原因显然不仅限于技术方面，更为内在的原因也是缺乏价格的激励。

3．水费征收与使用不规范。目前，我国的水价秩序较为混乱，中间加价和搭车收费现象仍严重。由于我国水价实行政府管制，从而人为地割裂了价格机制自发引导资源流向的功能。税费改革后，基层截留、挪用水费用于弥补财政资金缺口的情况不断出现。水费征收与使用存在着平调、占用、挪用水费等现象，这无疑加重了群众对水价改革的误解与不满。一些行政主管部门实行按比例分级提成水管单位水费，用于弥补行政事业经费不足。水费被地方政府随意豁免，代收单位层层截留或以水费名义层层加码。供水单位将水管单位的水费收入作为财政预算外资金管理，造成正常供水生产所需资金难以及时到位。因而，水费计收难、收取率下降、水费收入锐减成为当前水价改革中的最大问题。在收入减少的情况下，水费优先保证职工的基本生活，用于工程维修养护的投入是微乎其微，导致水利工程渠系管理维护差，工程状况下降。

4．水权交易不完善。水权转换是解决流域经济社会发展用水和水资源短缺问题的钥匙。所以，尽管我国水法对水权的界定、分配、转让或交易都没有涉及，可我国的水权市场已呈萌动之势。我国的水权交易实践已经出现了变相、临时、规则不明的水权市场，如黄河管理部门在河南、山东试行“水银行”制。但是我国目前的水权交易还不完善，统一的水权交易体系还未建立，水权交易法律法规不健全，水权交易中的政府角色错位等。2006年4月国务院发布的《取水许可和水资源费征收管理条例》开始实施后，虽然取水权的确立为我国进一步水权交易提供了制度设计路径，但我国水权交易实践仍存在诸多问题。东阳—义乌等地方的水权交易，双方实质上是交易买卖，只是用水主体所分配到的配水量权，卖方并没有因这次水买卖行为丧失用水根据，水合同交易不等于水权交易。东阳与义乌水权交易后，跨流域引梓溪水，采取的实际上是“库内损失流域外补”，卖的是本应流入嵊州市的水。这种行为不仅有违我国水法，也损害了嵊州市利益，其跨流域引水的做法还将对嵊州市的可持续发展、乃至整个曹娥江流域造成危害。可见，在一定程度上，不完善的水权交易会威胁生态安全，侵害水资源的开发、利用，对第三方造成损失，也对第三方水文特性产生负面影响。

二、建立节水型水价机制的必要性

不同于依靠行政手段的传统型水价机制，节水型水价机制的本质特征是通过价格的杠杆作用，引导水资源的利用从低效益用水向高效益用水转移，充分发挥市场在水资源配置、水需求调节和水污染防治等方面的导向作用，并形成以经济手段为主的节水机制，建立起自律式发展的节水模式，使水价杠杆在调节水资源供求关系、促进全社会节约用水的同时，能较好地保证全社会的用水公平，实现水资源的合理配置，提高水资源的利用效率和效益，促进节约用水。

1．建立节水型水价机制，是实现我国人水和谐目标的现实需要。水，是极其宝贵的自然资源，是世间万物的生命资源，也是人民生活和社会发展最重要的、必需的基本资源之一，关系到人类生存和社会发展。没有水，就没有生命，也就没有经济的发展和社会的进步与稳定。“人无远虑，必有近忧”。尽管水资源是可再生的，但是水资源依赖的环境和以水为基础的环境却不一定是可再生的。我国是一个人口众多、水资源绝对数量较高而人均水量较低的缺水国家，因此，必须高度重视水资源问题，并且运用经济杠杆加以保护，使节约用水成为全社会的自觉行动。通过建立合理的节水型水价机制，正确处理人与水的关系，遵循水资源的自然循环规律，满足生态环境需水要求，合理开发利用水资源，以实现水资源优化配置、水资源可持续利用和人水和谐目标，进而实现区域经济、社会和生态的可持续发展。

2．建立节水型水价机制，是提高我国水资源利用效率的有效途径。水资源是人类生存和发展的基础，是经济社会可持续发展的重要物质保障。然而，水资源不是“取之不尽，用之不竭”的。我国是世界上水资源最为贫乏的13个国家之一，随着人口的增加、经济的增长以及常年不合理的开发利用，我国的水资源危机日趋突出，已经成为我国经济可持续增长所面临的重大挑战之一。我国面临的水资源危机，是由于水资源赋存不足导致的资源危机，更是由于人类对水资源开发利用无序而形成的治理危机。价格机制作为经济杠杆，在优化水资源配置、使水资源利用的外部性问题内生化、激励人们产生良好的节水习惯等方面具有良好的调控作用。因而，建立合理的节水型水价机制，是我国合理利用和保护水资源、提高水资源利用效率、实现水资源可持续利用的有效途径。

3．建立节水型水价机制，是我国推进节水型社会建设的内在要求。2000年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》首次提出了“建设节水型社会”；2007年3月，水利部启动实施了全国第二批30个国家级节水型社会建设试点。节水型社会是节水与社会效应的复合，节水是其建设的核心工作。节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，重点是要建立以节约用水为核心的合理水价机制，“超用加价，节约有奖，转让有偿”，充分发挥价格对促进节水的杠杆作用，加强水资源管理，不断提高水资源的利用效率和效益，促进经济、资源、环境协调发展，有效推进全社会节约用水。随着人口的增加和经济的增长，今后我国的水资源危机将更突出，构建节水型水价机制，充分发挥水价杠杠对节水的调节和引导作用，适时、适地、适度地调整水价（包括供水成本、污水处理成本、水资源费等），是我国节水型社会稳步推进的内在要求。

三、构建节水型水价机制的途径

1．加快推广水价机制的多元化。我国目前的水价机制实际上仍过于单一，应当尽快实现水价机制的多元化，要积极落实阶梯式水价、差别水价、提补水价、两部制水价、跨流域调水水价、对地下水的保护价、污水处理价和海水淡化价等科学计量方式。其中，阶梯式水价是超定额用水累进加价的一种具体形式，也是节水型价格体系的重要组成部分。实行阶梯式水价，旨在通过促使用户关心用水量，来达到重视并注意提前做好节约用水准备，其作用是使超过基本用量的居民支付较高的用水成本，对浪费水的行为进行经济上的惩戒，促进节水意识的提高，全面提高节约用水水平。差别水价则是对火力发电、冶金、纺织、石油化工、造纸和酿酒等高耗水、高污染企业用水，不再分计划内用水和计划外用水，一律实行高水价；对属于产业政策鼓励发展的节水型、无污染或低污染的企业用水，实行优惠水价；对缺水城市实行高额累进加价，适当拉开高用水行业与其他行业用水的差价；对水源丰枯变化较大、用水矛盾突出的地方，要实行丰枯水价。“提补水价”调控机制也是多元化水价机制中较为有效的方法之一。“提补水价”是以价格为载体，运用经济杠杆和利益驱动实现节奖超罚，让节水用户在节水中得到经济利益，以激发农民自发节水。在实践中，提补水价能有效地解决总量、定额确定难及节奖超罚难的问题，进而拉大水价的提升空间，实现节水节能，并多元化调动用水户自主节水的积极性，符合国家政策和建设资源节约型、环境友好型社会的要求。

2．适当提高现行水价。国际上通行的城市水价制定都是把资源水费、环境水费和管理水费三部分水费加在一起得出的价格。而我国的水价仅仅包含水的工程成本和水的处理成本，这与国际通行的全过程成本不符。因而，我国目前各个城市的水价普遍偏低，还有提升的空间。若水价不涨，市场的杠杆作用就不能充分发挥，节水也就没有机制保证，进而缺乏动力。采水所需的资源费涨了，电价也涨了，水价上涨亦是合情合理的。但是，水毕竟是人们生活的“必需品”，水价的高低直接影响居民的切身利益，所以调整水价应持慎重的态度。水价上涨要根据国家和省政府有关政策的要求，为缓解供水企业亏损，建立合理水价形成机制，促进水资源保护和合理利用而进行。最重要的是，调整水价不能搞“一刀切”，应当采取利于节水的调价方案，还应兼顾城市的特殊人群，即要考虑到城市低保人员和特困职工的承受能力。制定水价时，要充分听取各方面意见和建议，全面考虑社会承受能力，切实做好对群众的宣传解释工作。采取切实有效措施，保证城镇低收入家庭和特殊困难群体的基本生活用水，如提高水价时，政府可先提高对低收入阶层的补贴标准。

3．完善水费的征收与管理。水资源费的征收是国家对水资源所有者权益的体现，也是国家实现水资源优化配置的重要手段。这就要求进一步改革水费计收方式，加大水资源费征收力度，逐步提高水资源征收标准，规范水资源费使用和管理，确保水资源费全部用于规定用途。综合考虑各地区水资源状况、产业结构调整和企业承受能力等情况，逐步使城市公共管网覆盖范围内取用地下水的自备水费用水平高于自来水价格，以限制地下水的不合理开采，用经济手段制约用户随意打井取水和滥用水资源，促进再生水的利用。将水资源费的调整与供水价格调整结合起来，通过价格合理补偿供水单位的成本费用，收益由供水单位支配。通过水资源费的征收和使用，为调水工程的实施以及水资源开发利用和保护提供资金保障。再生水价格要以补偿成本和合理收益为原则核定，并结合再生水水质及其用途等情况，与自来水价格保持适当差价，按自来水价格的一定比例安排，积极引导工业、洗车、市政设施及城市绿化等行业使用再生水。大力推进城市供水企业完成“一户一表、抄表到户、收费到户”工作，对城市市政、园林绿化、消防等公用设施用水积极实行计量计费制度和政府购买制度。另外，还要合理调整城市供水价格，开征污水处理费，并逐步提到包括工程费、服务费和资本费用在内进行核算，通过保本微利，将污水资源化引入水市场。未开征污水处理费的地方，要限期开征。

4．逐步完善水权交易。水权交易是水资源使用权的交易，进行水权交易就是通过市场手段重新配置水资源，从而提高水资源的利用效率、增加社会总收益。建立水权交易市场，通过水资源的市场化交换使水资源的配置更合理。在计划配置水资源的公共水权制度下，用水主体节约水资源不能得到任何物质补偿，从而缺少节约用水的动力；人们浪费水也不能给自身带来损失，毋须承担缺水的社会成本。进行和完善水权交易，对转让方来说，既获得了经济对价，又处理了多余的水资源，特别是对汛期水资源相对丰富的地区，水权交易既使其获得了实惠，也排除了汛期带来的洪涝灾害风险；对买受方来说，通过支付对价，既提高自身对水资源的利用效率，还能获得水资源的长期稳定供给。因此，从宏观来讲，水权交易可以刺激水资源使用者考虑节约用水，提高节水技术，降低用水成本，起到激励节约用水、遏制浪费用水的作用。在水权交易中，国家可以对水权交易价格进行必要的调节，如实行“价格上限制”，在国家限定的空间内，企业可通过市场竞价的方式确定具体的价格水平，无论是短期合约还是长期合约，都可以最高限价形式在年度内和年度间进行调节。当然，为了使水权交易顺利进行，应参照我国土地交易机构的模式，依法设立固定的水权交易场所，尽快出台有关水权交易的法律法规，明确水权交易的条件、规则等。从而达到提高水资源利用效率的目的。

编辑：周子榆