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一、饮用水水源地环境应急管理工作进展情况
近年来，各地按照环境保护部的统一部署和要求，加强饮用水水源地环境安全保障工作，扎实推进各项基础性工作，妥善处置了一批涉及饮用水安全突发环境事件，环境风险防控取得积极进展，特别是饮用水水源地安全保障试点工作取得显著成效，积累了宝贵的经验。
（一）饮用水环境安全保障工作有序开展
各地主要从三个方面加强了饮用水环境安全保障工作：一是夯实了饮用水水源地环境管理工作基础。通过开展饮用水水源地基础环境状况调查评估，初步摸清了全国2.5万个乡镇集中式饮用水水源的基础情况，对3737个典型乡镇集中式饮用水水源进行了深入调查，组织评估了环保重点城市226个集中式饮用水水源环境状况。通过发布《全国城市饮用水水源地环境保护规划》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等标准规范，为加强饮用水水源地保护提供了重要依据。此外，环境保护部还印发了《突发环境事件应急预案管理暂行办法》，各地正在规范风险源企业的预案编制与管理，为保障饮用水安全提供了重要抓手。二是加强了饮用水水源地环境风险防控工作。通过开展重点行业企业环境风险及化学品检查工作，基本建立了重点行业企业环境风险及化学品数据库，摸清了饮用水水源地周边有关环境风险分布情况。通过开展尾矿库环境应急管理工作，排查了饮用水水源地周边的尾矿库环境风险。通过开展环保专项行动、饮用水水源保护区后督察、淮河流域专项执法检查、长江环保执法行动等一系列执法活动，加强了重点区域、流域、行业等环境专项整治，促进了江河湖泊的“休养生息”，有力地推进了饮用水水源地保护工作。三是妥善处置了一批涉及饮用水安全突发环境事件。“十一五”期间，经过上下一致的共同努力，全国共妥善处置了34起涉及饮用水安全重特大突发环境事件，切实保障了群众健康和社会稳定。今年以来，全国又发生了20余起涉及饮用水安全突发环境事件，其中重大以上4起。这些事件发生后，有关地方政府和环保部门及时启动应急预案，迅速开展应急监测等工作，充分利用降解、截污、导流、吸附等综合手段治污，加强现场指导和协调，避免了事态恶化，保障了群众饮用水安全，维护了社会稳定。
（二）水源地安全保障试点工作成效显著
为了更好地防范突发环境事件，保障饮用水水源地的环境安全，2010年，环境保护部在临沂市、吉林市、徐州市开展了饮用水水源地安全保障试点工作，积极探索全过程环境应急管理路子。三个试点地区高度重视，取得了积极成效。一是基本形成了饮用水水源地全过程环境应急管理工作格局。临沂市建立了“三大系统、三个体系”，即风险管理系统、污染预警系统、应急预案系统和应急指挥体系、事后评估体系、联动防控体系，实行“超标即应急”的零容忍工作机制和“快速溯源法”的应急处理程序。徐州市从“风险源调查、隐患排查、巡查日报、监测预警、应急处置、协调联动、重点工程”等八个方面，全面加强环境安全防控。吉林市以试点工作为契机，形成了系统化的突发水环境应急管理工作思路。二是三市环境应急管理水平得到了进一步提升。三市都在本省率先成立了环境应急管理机构，建成了环境监控应急指挥中心，编印了《饮用水突发环境事件应急预案》，配备了应急保障设备，形成了“排查—评估—审定—治理—验收—监管”环境风险隐患监管模式和“严把新建项目政策导向关、建设项目环境准入关、流通领域防范关”环境隐患防范机制，构建了连接水体工程和水源地风险防范工程，与水利、卫生等部门建立起了应急联动机制，同时在建章立制、跨界联动等方面取得了积极成效。三是形成了《集中式地表饮用水水源地环境应急管理工作指南（试行）》。环境保护部组织吉林市、临沂市和徐州市认真总结试点工作经验，编制印发了《工作指南》。《工作指南》以集中式地表饮用水水源地作为保护目标，按照全过程环境应急管理的要求，系统地提出了事前预防和预警、应急准备、事中应急响应和事后管理的具体措施，较好地解决了饮用水水源地“管什么”和“怎么管”的问题，具有很强的针对性和可操作性，对各地做好饮用水水源地环境应急管理工作具有重要的指导意义。
三个试点地区积极探索，积累了一些好的经验和做法，这次会议上三个市都要介绍他们的经验，我把他们好的做法和经验概括起来，主要有四个“结合”：
第一，水源地与水源地外环境风险防范相结合。饮用水水源地是个开放的系统，除了取水口周围的影响，水源地上游的影响往往更具威胁性和不可性预见性。因此既要关注水源地自身的风险防范工作，及时划定、调整保护区，严格审批新建项目，依法取缔重污染企业，采取必要的工程风险防范措施；同时，也要将水源地外的风险源和连接水体统一纳入风险防范范畴，排查风险并及时采取防范措施，有效预防和控制污染。临沂市为了确保饮用水水源地的安全，除了严格保护区环境管理外，还实施了风险源治理再提高、连接水体风险防控工程建设，在提升本地饮用水水源地环境安全保障水平的同时，也为邳苍分洪道等3条跨省界河流及下游饮用水水源地安全提供了充分保障。吉林市在九条二级支流上预设了22个防控断面、2个分流区域，确保在发生突发事件后将污染物控制在支流范围，保障了松花江沿岸群众的饮水安全。
第二，提高自身能力与加强部门、区域联动相结合。饮用水水源地环境管理涉及多部门、多区域。有效保障水源地的水质安全，既需要环保部门有能力、有手段进行管理，也需要形成多部门齐抓共管、多区域协调联动的局面。提高环保部门自身应急能力是我们的责任，强化部门联动是重要条件。临沂市在全国地市级率先成立了副县级环境应急管理中心，建成了环境监控应急指挥中心，开发了河流污染扩散模型，水源地环境应急管理能力大幅提升。同时，在市委、市政府的大力支持下，联合其他部门共同开展了风险隐患排查工作，将重点水利设施纳入环境污染工程防范体系；与江苏省徐州市、连云港市建立了“3+9”的联合治污机制，在部门联动、跨界联动方面探索了很好的经验。
第三，做好长期规划与推进近期工作相结合。保障饮用水水源地环境安全要有长远规划，有计划地通过建章立制规范各项管理工作，也要根据实际情况及时调整和完善，采取有效措施解决近期最突出的问题。徐州市筹集资金开展了专项研究，编制了《徐州市饮用水源地安全保障规划》，为饮用水水源地环境安全提供了长期保障。同时，针对原取水口位于京杭运河航道上、受航运污染影响较大的问题，徐州市政府实施了取水口迁移工程，提高了水质的稳定性；在水源地水质自动站增设了微生物在线监测仪，实现了综合毒性指示性预警。
第四，加强体系建设与解决突出问题相结合。饮用水水源地环境应急管理是个系统工程，需要按照全过程管理的要求加强系统管理：建立风险防范体系，预防突发环境事件的发生；建立预警体系，实现对水质异常情况的不间断监控；建立应急准备体系，保障各项应急措施顺畅运转；建立应急处置体系，妥善处置饮用水突发环境事件；建立事后管理体系，不断提升饮用水水源地环境安全保障水平。同时，还要结合当地实际，在整体推进的基础上重点突破，抓紧解决最突出的主要问题。吉林市针对松花江水污染事件暴露的问题，着重完善了应急响应程序，实现了突发事件应急指挥信息化、应急处置科学化和程序化管理。临沂市针对突出的跨界污染问题，着重强化了污染预警系统和连接水体的风险防范工程建设。徐州市针对水源地存在的突出风险问题，采取了一系列综合防范工程措施，取得了很好的效果。
二、准确把握饮用水水源地环境应急管理工作面临的形势
近年来，各地对饮用水水源地的环境风险意识有了很大提高，也采取了一些有效措施，取得了积极成效。但是，由于多种因素的影响，我国饮用水水源地环境安全形势依然非常严峻。
（一）饮用水水源地环境风险突出。一方面，仍有一批集中式饮用水水源地未划分保护区，一些水源地处于开放式管理状态，存在严重的安全隐患。另一方面，水源地外的风险压力巨大，相当一部分城市集中式地表水饮用水水源地不同程度地受到上游来水水质超标的影响。表现在：产业布局风险突出。全国重点行业企业环境风险及化学品检查结果显示，有1444个石油化工、炼焦、化学原料及化学制品制造、医药企业的下游不到5公里的范围内分布着饮用水水源地。全国约81％的化工石化建设项目布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域，其中45％为重大风险源。尾矿库的环境风险十分突出。不少尾矿库位于饮用水水源地的上游，一旦发生事故影响甚大。今年发生的饮用水突发环境事件，最突出的就是浙江省杭州市苕溪饮用水水质异常事件，群众饮水出现异常，经排查，是由于水源地上游15公里有一个工业区，这个工业区定的是机械行业工业区，但是混进了4家化工企业，其中有一家化工企业通过暗管将超标污水排入了连接水体，进而影响了140万人口的饮水安全，构成了特别重大饮用水突发事件，温家宝总理对此高度重视，做出了批示。因此，我们的工作不能只做在保护区内，保护区以外只要有连接水体，上游对下游的污染影响也是非常巨大的。交通风险依旧存在。大江大河是沿岸群众的重要饮用水源，同时又是水路交通的重要枢纽，一些危化品运输码头就分布在取水口上游。陆路交通尤其是山区公路多紧邻水体，弯多坡陡，且多为有毒有害等危险品运输主要通道；一旦发生交通事故，极易造成危化品污染水源地事件。今年在浙江还发生了一起高速公路交通事故导致苯酚泄漏事件，高浓度含苯酚废水随消防水冲入新安江，下游近千万人饮水安全告急，这说明交通运输中的环境风险更具有不可预见性。自然灾害高发频发。地震、泥石流、台风等自然灾害多发频发重发，极易次生、衍生突发环境事件，直接威胁水源地的水质安全。
（二）饮用水突发事件处于高发态势。重特大事件比例高，“十一五”期间共发生49起重特大突发环境事件，其中34起涉及饮用水安全，占70%。事件处置难度大，2004年沱江水污染事件、2008年河南大沙河砷污染事件、2010年北江铊污染事件都经历了很长时期才消除了污染影响。突发环境事件影响大，2005年松花江水污染事件造成了国际影响；2006年至2008年发生的56起饮用水突发环境事件，共涉及20个省70多个县市，近500万人饮用水受到了影响。社会关注度高，一些饮用水事件发生后，国内外媒体跟踪密集报道，今年6月浙江杭州高速公路交通事故导致苯酚泄漏事件的网络信息就达上万条。
（三）饮用水环境应急管理工作严重滞后。面对严峻的形势和艰巨的任务，饮用水环境应急管理工作还很不适应，缺乏系统性，尚未形成合力。一是风险防控措施不够。相关部门对建设项目审批把关不严、监管不到位，企业非法生产，对干旱、洪涝等极端气象条件预计不足、应对不力，发生污染事件后无从应对。二是预测预警水平低。很多地方的水源地环境监测站点覆盖率、监测项目数量、监测方式、监测分析方法及技术手段等基础薄弱，县级环保部门基本不具备有毒有机物监测能力，绝大部分可能对水源地构成影响的有毒有机物质尚未纳入监测和管理范围，远不能实现全方位预警的要求。三是应急准备不足。一些地方政府、环保部门、企业应急预案粗放，应急预案可操作性差，相关部门联动和跨界联动机制未建立，发生爆炸、火灾、泄漏、翻车事故后，消防水外排影响到饮用水水源地事件屡屡发生。环境应急能力建设滞后，缺乏应急指挥平台，缺乏应急车辆等必要的应急装备。四是应急响应不力。在发生饮用水突发环境事件后，一些地方环保部门没有按照“五个第一”的原则开展应对工作，导致污染范围扩大；信息公开不及时，导致谣言满天飞。这种被动现象极易错过最佳处置时机，造成事态扩大、事件升级，教训是深刻的。举个例子，云南曲靖铬渣污染事件发生后，曲靖市委、市政府的处置还是很到位的，市委、市政府领导同志都及时到了现场，从2011年6月12日发现企业运出5000吨铬渣，到6月15日将铬渣加上被污染的土壤9000多吨运回，三天就处置完毕。问题就是没有及时发布信息，两个月后平面媒体和网络上突然出现大量报道，题目就是“云南5千吨剧毒铬渣倒入水库，污水威胁珠江源头”，引起了下游广东省高度重视。这说明大道消息没有，小道消息就会满天飞，信息发布是非常重要的。环保部门要给当地党委、政府真正当好参谋，及时地发布信息。在网络媒体、新闻媒体这么发达、群众环境意识这么高涨的情况下，没有任何的消息是可以隐瞒住的；国务院、环境保护部也都有明确的要求，不允许瞒报信息。五是事后管理亟待加强。各地重事中应对、轻事后管理的现象非常突出，一些涉及饮用水安全突发环境事件发生后，责任追究往往不了了之，事件损失评估工作也很少深入开展，改进措施落实不够到位，导致同一地区短期内发生多起重大饮用水突发环境事件。安全生产事件发生后讲“三个不放过”：事件发生的原因没查清不放过，事件处置工作不到位不放过，责任追究不到位不放过。我们环保目前基本只做到了一个：事件处置不到位不放过，对于事件发生的原因、隐患是什么，责任追究是否到位，环保部门做的很少。实际上，环保部门在事件调查、原因分析、责任追究上都是要负有责任的。
在看到严重挑战的同时，我们也要清醒地认识到，做好饮用水水源地环境应急管理工作面临重大机遇。一是饮用水安全保障工作写进了党的重要文件。十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出，“十二五”期间，要以解决饮用水不安全等损害群众健康的突出环境问题为重点，防范环境风险，健全重大环境事件和污染事故责任追究制度。二是党中央、国务院领导高度重视饮用水安全保障工作。第七次全国环保大会召开在即，将对饮用水水源地污染治理和提高环境应急管理能力做出一系列部署。“十一五”期间，党中央、国务院领导对饮用水突发环境事件先后作出过31次重要批示，要求各部门妥善处置突发环境事件，确保群众饮水安全。胡锦涛总书记明确指出，要切实保护好饮用水源，让群众喝上放心水作为首要任务。温家宝总理要求，要全面、系统、彻底排查环境安全隐患；到2020年，要全面改善设市城市和县级政府所在地城镇的饮用水安全状况。李克强副总理强调，环境安全是国家安全的重要组成部分，特别要保障饮用水安全。国务院专门印发了相关文件，对保障饮用水安全工作进行了具体部署。特别是今年的八月份，国务院讨论全国地下水污染防治规划时，总理、副总理都强调，从目前情况看，土地政策执行的较好，但水的问题还很突出，要实行比土地制度更严格的管理制度。三是饮用水水源地环保工作有法可依、有章可循。目前正在修订《环境保护法》将着重增加饮用水水源保护的有关规定。已修订的《水污染防治法》进一步完善了饮用水水源保护区管理制度，对增强水污染应急反应能力作出了具体规定。此外，环境保护部也制定了一系列标准和规范，这些都为加强饮用水水源地环保工作提供了充分的法制保障。我们一定要珍惜机遇、狠抓机遇，积极做好饮用水环境应急管理工作，切实保障和改善民生，维护社会稳定。
三、今后一个时期的工作要求
加强饮用水环境应急管理，是坚持以人为本、落实科学发展观的内在要求，也是提高社会管理科学化水平的重要内容。饮用水环境应急管理工作任务重、责任大。各地要加强责任感、紧迫感，充分吸取试点工作经验，做好饮用水环境安全保障工作。各省级环保部门要认真做好《工作指南》的宣传贯彻工作，向政府汇报好，向市县环保部门传达好，向相关部门宣传好，督促企业贯彻好。积极推广试点工作经验，依托《工作指南》在本省选取两到三个地区先行开展示范，2012年底前完成，并以点带面推动全省饮用水水源地环境应急管理工作。环境保护部将根据各地示范情况对《工作指南》再进行修改完善，利用五年左右的时间在全国基本建立饮用水水源地全过程环境应急管理体系。各地要重点做好以下几项工作：
（一）加强督促指导，尽快落实水源地风险防范措施。要坚持预防为先，采取有效措施防范水源地风险。一要落实风险源的风险防范措施。各地要尽快建立起水源地风险源管理系统，落实风险源的风险防范主体责任，督促排查隐患并责令整改。二要构建水源地连接水体风险防控屏障。提请政府在重要的连接水体上建设风险防控工程，制定风险防控方案，有手段、有措施控制污染范围。三要完善水源地自身综合风险防范体系。提请政府完善水源地综合风险防范工程，细化水源地环境管理实施方案，全力保障取水安全；强化供水单位应急能力，规范停水规定，提高供水安全保障能力。
（二）加快探索创新，着力提高水源地预警水平。各地要结合实际，逐步推动饮用水水源地预警体系建设。一要充分利用各种现有资源。整合风险源、连接水体、水源地自动监测和例行监测数据，以及风险源现场监察、环境投诉举报等信息资源，建立水源地预警数据信息汇总、分析系统。二要补充必要的预警手段。将卫星遥感技术、生物监测指示等最新手段补充到预警体系中，实现对有毒有害物质的综合连续监测。三要准确研判。根据各地特种污染物、水文等特点研究确定预警标准和预警模型，实施分级预警。四要强化跨界预警。凡是水源地可能受到跨界污染影响的，上下游都要建设跨界预警信息交流平台，及时通报有关信息。
（三）夯实工作基础，全面提升水源地应急保障能力。各地要结合实际需要，针对性地加强应急保障能力。一要强化水源地预案体系建设。以建立健全水源地环境应急预案体系为抓手，组织开展评估和演练，落实环境应急管理工作各项要求，形成预案动态管理制度。二要加强部门联动和跨界联动。环保部门要加强与安监、交通、消防、水利、农业等部门的联查联动，有效防范安全生产、交通事故次生环境污染事件；加强跨界协调，共同维护水源地的环境安全。三要强化应急监测能力。“十二五”期间，国家将陆续为各省配备5辆应急监测车。各省要根据实际情况，着重加强水源地有毒有害物质监测能力建设。四要建立水源地应急指挥平台。各地要在现有工作基础上尽快完成水源地、风险源和连接水体等基础信息的整合，建立污染扩散模型，提高饮用水突发环境事件应急指挥信息化、科学化水平。五要推进应急能力标准化建设。根据环境保护部《关于印发<全国环保部门环境应急能力建设标准>的通知》的要求，水源地环境应急管理工作任务较重的地区要争取设立专门的环境应急机构，争取资金支持，配备应急装备，增强应急保障能力。
（四）坚持以人为本，及时妥善处置饮用水突发环境事件。饮用水突发环境事件具有高度的敏感性和特殊性，在事件应急处置过程中，务必做到以下几点：一要切实高度重视。在做到“五个第一”的基础上，调动有关力量，努力做好应对工作，尤其是应急监测工作不能有丝毫懈怠。有一个地方的环保监测部门，本来正在对一起水体污染事件进行应急监测，中间接到“三同时”监测验收的任务，就终止了应急监测去搞验收监测了，造成了下游地区非常被动，直到污水到了取水口才发现，丧失了宝贵的应对时间。二要及时准确报送信息。《突发环境事件信息报告办法》明确要求涉及饮用水水源地的事件，不论事件等级大小，一律上报，但实际执行的很不好，瞒报、迟报现象很突出，希望各地一定要引起高度重视。过去我们没有对这种现象进行责任追究，从这次会议后，大家要认识到瞒报、漏报是违法行为，我们要对这种现象进行责任追究。三要妥善处置污染。要依靠专家，充分发挥风险源、连接水体以及水源地自身风险防控措施的作用，采取综合措施尽快消除污染。能够通过工程等措施治理污染的，尽量不停止正常取水，或缩短停水时间；在取水受到影响时，不赞成水被污染后立即停止供水，要通过采取深度处理等备用措施，做到尽量不影响正常供水，避免对正常的社会经济活动造成更大影响。
（五）强化事后管理，不断提升环境安全保障水平。要遏制由企业违法排污和安全生产事故引发的事件高发频发势头，各地务必强化事后管理，落实各方责任。最近，家宝总理在环境保护部“关于云南省曲靖市陆良化工实业有限公司违法转移倾倒铬渣事件情况的报告”的值班信息上作了大段批示，要求全面落实企业安全生产主体责任，强化地方政府、主管部门和相关部门的监管责任。饮用水突发环境事件发生后，环保部门要做好以下事后管理工作：一要对事件进行总结。通过事件回放查遗补缺，不断改进自身管理，从审批、监管、应对各个环节把好关、履好职。这一点非常重要，通过事后总结事件发生的原因，能够找到哪个部门哪个地方监管有问题，企业在哪里有问题，清楚了以后才能做出管理改进。二要做好责任追究工作。今年环境保护部正在和监察部研究出台重特大突发环境事件责任追究方面的规定，各地要通过责任追究落实各方责任。三要做好事件损害评估工作。通过评估梳理，发现水源地环境应急管理中的薄弱环节、存在的主要问题等，及时采取有效措施进行整改，不断提高饮用水水源地的环境安全保障水平。同时损害赔偿已提上日程，事后评估跟不上，赔偿就没有依据，最后就成了政府买单，企业挣钱。
韶关市环境保护局2012-04-15
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