法国水资源管理制度的考察

法国水资源管理模式

法国国土面积55.16ｋｍ２，人口５５００万，共分２２个区域（Ｒｅｇｉｏｎ，相当于省）、９６个行政区（Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ）、３６５００市镇（Ｃｏｍｍｕｎｅｓ）。法国属欧洲大陆性气候，平均年降雨量８００ｍｍ，干旱年不足６００ｍｍ，年均水资源总量２０００亿ｍ3，人均水资源量约为３６００ｍ3。

１.法国水资源管理体制

历史上，法国曾经实行以用户为基础（即以区域为主）的水资源管理。二战后至１９６９年这一时期，法国由一个农业国迅速向工业国转变，快速的工业发展和城市化进程，造成了水需求的迅速增长和水污染的急剧恶化。针对这种状况，法国于１９６４年颁布了修定的水法，对水资源管理体制进行改革。其主要内容：一是从法律上强化了全社会对水污染的治理，确定了治污的时间目标；二是建立以流域为基础的解决水问题的机制；三是建立流域委员会和流域管理局，作为流域综合治理的主要融资机构，在环境保护的前提下，实现流域水资源的高效开发利用。１９６４年以后法国将全国按水系分成六大流域，各自的流域委员会和流域管理局负责本流域内水资源统一规划，统一管理，目标是既满足用户的用水需求，又满足环境保护的需求。１９９２年新的《水法》进一步加强了这一管理体制。

２.法国水资源管理机构及其管理功能

法国水管理机构设置主要分为国家级、流域级、地方级等几个层次。

①国家级的政府机构主要有环境部、农业部、设备部（建设、交通、居住部）等。环境部是法国水管理中起主要作用的政府部门，内设水利司，在有关地区设有派出机构——环境处。主要负责拟订水法规、水政策并监督执行，监测和分析水污染情况，制定与水有关的国家标准、协调各类水事关系，参与流域水资源规划的制定等。农业部主要负责农业及村镇的供水、农田灌溉和农业污水处理等。设备部（建设、交通、居住部）与水有关的职责主要是防洪，在各地区均派有管水的管理分支机构。除了中央政府各部门的这些职能机构外，在中央一级还设立一个水资源管理的部际联席会议，由与水资源管理相关的１３个部门的代表参加，主要讨论国家水资源管理政策和法规。

②流域水资源管理。根据法律授权，流域委员会是一个流域水行政管理的权力机构。其职能主要包括制定发布水管理政策、批准流域规划、审查工程投资预算、监督项目的实施、等等。法国流域委员会对水资源实行民主管理，采取的是一种“议会”形式，充分吸收各类用户代表参与到水资源开发利用保护的决策过程中来，以增强决策的民主性和合法性。其成员构成主要有用户代表、当地知名人士和各类专家代表，占委员总数的４０％～４５％；不同行政区的地方官员代表，占３６％～３８％；中央政府部门代表，占１９％～２３％。流域委员会的主席由上述代表通过选举产生。如赛纳河—诺曼底流域，面积９�７万ｋｍ２，人口１７７０万，其流域委员会共由１１８人组成，其中：地方政府官员代表４５人，用户代表４５人，中央政府部门公务员代表２１人，各方专家代表７人。

流域水资源管理局（简称流域水管局）是流域委员会的执行机构，负责处理流域委员会的日常事务。其领导成员从流域委员会成员内部选举产生，组成流域水管局的理事会。理事会采取“三三制”的组织形式，即１／３的成员由流域委员会的地方官员委员中产生，１／３由用户和专家委员中产生，１／３由中央政府部门委员中产生，此外还有一名理事来自水管局职工代表。流域水管局的主要职能有以下三项：

一是制定流域水资源开发利用总体规划。

二是依法征收水资源、排污和用水费（以下统称为水费）。一般讲，流域管理局征收全部水费的２０％左右作为公共收入用于投资流域内水资源的开发、利用和保护工程。

三是收集发布各种水信息，提供技术咨询服务。

③市政水务管理。法国的水务管理是在市镇范围内实现。法国法律规定供水和污水处理是地方政府的责任。法国流域水管局一般不拥有地产、水利资产和水权，它们均归市镇。对于大的市镇，如巴黎，水务（供水、污水处理等）的经营和管理是在一个市镇范围内进行；对于小的市镇，只有几百户人家，往往几个相邻的市镇联合进行水务的经营和管理。

供水和污水处理可以由市政府直接组织经营和管理，称为直接管理；也可以租让给私营公司经营和管理，称为委托管理。委托管理中的财产所有权仍归市政所有。９０年代之后，由于私有化进程，水务的直接管理不到２５％，委托管理占了７５％以上。政府直接管理的大都分布在偏僻地区或用户较分散的地区，其经济效益相对较差。委托管理又分两种情况。一种是租让，根据合同，经营者只承担资产的运营与管理，不承担固定资产的投资，不参与水价的制定，租让合同期限一般为１２年。另一种是特许，这种合同下经营者不仅负责资产的运营与管理，而且要承担固定资产再投入，并参与制定水价，特许合同期限一般为２０～３０年。目前在法国大多数水务委托管理采用租让的方式。

３.法国水资源管理的主要特点

法国的流域委员会或流域水管局，既是一个权力机构，像一个“议会”，由各方利益的代表组成，通过协商，确定流域水资源管理的大政方针；又像一个“银行”，提供赠款和贷款，投资地方工程，实现流域的治理，同时可以获得利息回报；它还是一个技术服务机构，提供各种技术咨询，举行各类专业知识培训，提高流域的技术与管理水平。在水资源开发、利用、保护过程中，它采取了以水养水的政策，通过法律手段，确定了流域委员会稳定和充足的资金来源，使流域委员会有财力对流域全面规划、统筹兼顾、综合治理。流域委员会制定的规划很有操作性，每５年制定一次，有战略目标，有建设重点，有实现规划目标的具体项目和投资估算，有保证项目有序实施的财政政策。所以，它能够真正起到指导流域水资源可持续利用、流域社会经济可持续发展的重要作用。

法国的城市水务管理与英国的水务管理不同，并没有全面实行私有化，将城市水务资产所有权转让给私营企业，而是实行有计划的委托管理，只是将经营权“租让”或“特许”给私营企业。在“租让”模式中，由于水价是由政府决定，居民有较强的安全感，但基础设施的改造或建设还得由市政承担，融资范围受到限制。“特许”模式可以激励经营者的投资热情，使经营者能有较长远的打算，但政府需要加强对经营者的监管，保护居民利益。

三、英法两国流域水资源管理和城市水务管理的区别

英国与法国水资源统一管理具体是通过流域水资源统一管理和城市水务一体化两个主要层面实现的。然而，两个管理层面的内涵和手段具有很大区别，主要有以下三个不同：一是管理目的不同。流域水资源统一管理，意思是协调和平衡流域内与水相关的各利益方面的不同目的，包括社会的、经济的、人文的、生态的，最终实现流域水资源可持续利用和社会可持续发展；而城市水务一体化管理的目的是协调城市供水与污水排放之间的关系，使市政水务在保障供水安全和减少城市水环境污染的前提下，尽可能降低成本，取得较大经济效益。二是服务对象不同。流域水资源管理的服务对象是各个利益集团，主要指区域和行业，服务与被服务之间的关系是政府与政府之间、行业与行业之间的协调关系；城市水务的服务对象是水的直接用户，如城市居民、工商企业、社会团体等，服务与被服务之间的关系是通过水费连接起来的直接的经济关系。三是管理性质和手段不同。流域水资源管理属资源管理，以法律的、行政的管理手段为主，如制定流域规划、水资源的配置、水权的确定、收取水资源税（费）、发放取水和排放污水许可证、检测和控制河流水质标准、保护生态系统等，以经济手段为辅；城市水务属资产管理，以经济管理手段为主，流域分配的水量（水权）在水务管理中转变为资产，与其他生产资料结合生产出水商品——城市生活和生产用水，因此城市水务管理应满足资产管理中成本原则和效益原则。综上所述，英法两国的流域水资源统一管理属于以政府行为为主的资源管理，而城市水务管理则是以市场行为为主的资产管理。

新华网2012-04-17