三、水管理机构

（一）中央管理机构

中央政府中的水资源及产业的主管部门是环境、食品和乡村事务部(DEFRA)，该部是2001 年6月由以前的农渔食品部（MAFF）和环境、交通和区域部（DETR）的环境和乡村事业局组建而成的新政府部门,其主要职能是统一管理环境、农村事务和食品生产,重点负责农村、环境等政策制定,参与欧盟和全球相关政策制定。在涉水方面,该部主要从宏观上进行管理，具体表现在两个方面: ①负责国内相关水政策法律的制定,此外DEFRA还代表英国在欧盟水政策制定和实施的安排上进行谈判,反映英国的利益要求和立场,同时根据欧盟的政策法律制定本国的政策法规,提交议会通过后实施; ②对水务监督管理机构的宏观管理,负责制定监督管理机构的改革计划,并且对改革效果进行评估,适时调整改革方案。

DEFRA的管理团队包括：环境、食品和农村事务国务大臣（The Rt Hon Hilary Benn MP ）；一名国务大臣（国家食品、农业和环境部长，负责农业的未来规划、动物保护计划、空气质量、地方环境质量和环境法规等）；三名副国务大臣（①国家海洋和自然环境部长，负责海洋环境、渔业、自然环境政策、土地管理、英格兰的农村发展规划（农业环境和森林规划）、国家公园等；② 农村事务和环境部长，负责废物和回收利用、可持续发展、碳预算、农村事务、苏格兰的农村发展规划的部分管理工作、全球环境安全监测等；③副国务大臣，代理国务大臣处理有关事务，管理农业工资委员会（Agricultural Wages Board）等组织。

此外，还有一个由10人组成的管理委员会协助管理，其责任是为该部提供团体战略方面的领导帮助。该委员会主席为常务秘书，其他9名成员中有3名为非在职成员。

该部还领导着30多个非政府部委公共机构，分为3类，执行机构，咨询机构；征税机构。

2008/2009年度该部有工作人员10479人，主要在伦敦总部和整个英格兰的其他办事处直接为DERRA工作。另外有4,000人（2003年）被DEFRA所投资的组织所雇用。工作人员包括科学家、兽医生态专家、经济学家、律师以及会计和审计人员。

2008/09年度DEFRA总经费为5.21亿英磅，其中预算为3.06亿英磅，行政管理收入为2.15亿英磅。

（二）监督管理机构

在英格兰及威尔士地区,有3 个监督管理机构具体承担涉水事务的监管工作,分别从环境、经济和社会以及饮用水质量等3 方面对水务行业进行监管。

1.环境机构(Environment Agency，缩写EA)

环境机构是依据1995年环境法于1996年4月1日正式成立的，是一个非政府部委的公共机构（Non Departmental Public Bodies (NDPBs)）,目前受环境、食品和乡村事务部领导，同时也对威尔士议会负责。该机构的领导团队由环境机构委员会组成。其主席和成员由环境、食品和乡村事务部大臣任命，只有一个成员例外，是由威尔士议会任命。环境、食品和乡村事务部大臣还负责该机构的在环境和可持续发展方面的政策的审批；在英格兰地区的经费预算和政府拨款审批；以及管理和收费制度的审批。

该机构的主要职能包括：污染的预防和控制，放射性物质管制，垃圾及废弃物管理，水资源管理、水质、土质、洪水风险、航行、娱乐、自然保护、渔业等方面的管理。其管辖范围包括英格兰和威尔士地区1500万公顷土地、3.6万公里长的河流、5000公里长的海岸线及向海3海里宽区域（约200万公顷水域）。在水质和水资源管理方面的主要工作包括:负责监测水量和水质变化,在英格兰和威尔士地区的河流上建立了15000 个水文站,此外还有6000 个地下水监测站;负责防洪,防洪区域长达36000km, 并制定防洪政策;负责监管排污,控制污染源恢复生态环境;负责取水管理,发放取水许可证，并对45000 个取水口进行监管:负责水环境保护、控制水域开发,保护野生动物的栖息地;制定水资源发展规划和发展战略;审查水务公司的发展计划并报DEFRA审批;监督水务公司节水措施的实施;负责对流域管理机构相关事务的管理等等。

环境机构总部位于布里斯托市（Bristol ）和伦敦之间， 负责机构的综合管理，包括制定发展政策、战略、经营目标和业绩管理。该机构在英格兰设有7个区域办公室，在威尔士设一个区域办公室（威尔士环境机构），在英格兰和威尔士还设有22个地区办公室，区域和地区办公室负责环境机构的具体工作。该机构现有人员约13000人。2007/08年度经费预算10.25亿英磅，比上一年度增加2300万英磅。总经费中的6.28亿英磅（61.27%）来自政府部门防洪拨款（其中英格兰为5.78亿英磅，威尔士为5000万英磅），3.47亿英磅来自法定管理收费。约5000万英磅（5%）来自来自其他收入。

2.水务办公室（Office of Water Services ，缩写为Ofwat)

负责英格兰和威尔士地区经济监管的机构是水务办公室，该部门1989年成立，是一个非部委的政府机构（non-ministerial government department），直接向英国议会和威尔士议会政府负责,其工作独立于政府。目前的正式名称是水务监管机构(the Water Services Regulation Authority（WSRA）)。总部位于伯明翰，现有人员约200人。该机构的运行管理经费主要来源于水务公司交纳的特许经营执照费,执照费由水务公司交纳给政府,然后通过财政拨付。该机构是英格兰和威尔士的水业私有化后代表政府对水的价格进行宏观调控的最重要机构。其主要职责和任务是保证当地水公司履行1991年水工业法规定的法律职责，其中重要工作之一是设定最高供水价格，以保证英格兰和威尔士地区的水务公司能为该地区用户以合理的价格提供优质高效的供水及排污服务；使水司能够正常融资；保护消费者利益；提高经济效率；促进有效竞争。具体工作包括:确定水价原则,颁布水价费率标准,审批各水务公司上报的水价;监督水务公司的财务和投资;每5年一次对水价进行评估和调整水价上限和幅度,规定下一个5年的服务职责;对水务公司的服务确定量化指标进行评估和监管,定期公布各水务公司服务状况和水平等。

关于水价调整，先由各水公司向水务办公室提交一份资产管理计划,请求批准其所希望设定的价格界限。最后由水务办公室确定。价格调整的主要参考因素是：通货膨胀率的变化、水务公司当前的工作效率和对未来效率的预期、未来达成的协议中包括资本投入在内的职责法定义务（如遵守新的环保标准进行的额外资本投资）的影响、公众希望减少对改进服务的支出费用、供求关系可能产生的影响等。就伦敦地区的水价构成而言,以该地区最大的供水公司——泰晤士水公司为例,其制定的水价主要采用两种计价方式:按量水表计价和按财产计价。计量水费的主要构成是按年计算的基费和按用水量计算的容量费以及环境服务费。基费主要包括供水基费和排水基费以及环境服务费等。按财产计价方式通常按住房类别计价收费,以不同的居住地位置分为一般、最高和最低三个等级。这种计价方式的水费构成主要包括供水费、排水费和环境服务费。

另外，在保护弱势群体方面，依照《1999年水务行业（价格）（弱势群体）监管条例》，各水务公司都制定和颁布了服务区内弱势群体服务收费政策。在接受完全或主要在英格兰经营的水务公司所提供的服务并满足一定的资格的条件下，读表计费用户可以申请按弱势群体价格支付水费，这种价格使得弱势群体用户的最高支付水平不超过该地区的平均家庭水费。

3.饮用水监督机构(Drinking Water Inspectorate（DWI）)

该机构是1990年英国供水业实行私有化之后成立了独立组织，受环境、食品和乡村事务部领导，由政府直接拨款,主要职责是保护及检查英格兰和威尔士的饮用水质量标准。主要工作是监督水务公司供应饮用水的数量和质量。每年组织对水务公司提供的饮用水进行多达300 万次的检测,这些检测由独立的实验室完成,然后向DWI 汇报。此外,他们还负责处理消费者投诉并调查与水质相关的事故。调查结果出来后,他们有权对相关责任公司进行处罚。按照新《水法》的要求,将中断与DEFRA的隶属关系,新设立饮用水总检察官,拥有较大的监管权。

在苏格兰地区也有类似上述的监管机构,其职责与运行机制基本相同。它们是: ①苏格兰水务委员会(Water Industry Commission for Scotland (WICS))负责苏格兰地区水务的经济监管; ②根据1995年环境法建立了苏格兰环境保护局（the Scottish Environmental Protection Agency (SEPA)）负责方该地区水务的环境监管。2003年苏格兰水环境和水务法（Water Environment and Water Services (Scotland) Act 2003）赋予了该机构水和水环境方面的监管职责，其职责与英格兰和威尔士环境机构类似。③ 饮用水水质监管局 (the Drinking Water Quality Regulator for Scotland)负责该地区的水质 。

北爱尔兰地区的水务工作一直由地区政府所属的北爱尔兰水务局（Water Service Northern Ireland）负责, 2007年4月1日，该地区的供水和排水的经营职能转由政府所有的北爱尔兰水公司负责。北爱尔兰环境部的环境与遗产服务局负责该地区涉水的环境监管。

（三）相关利益团体的监管

相关利益团体包括水务公司和消费者两方面组织，英国水务公司协会(WATERUK) 是水务企业自行建立的非赢利性机构,相当于我国的水务行业协会。采用会员制,凡是受政府监管的水务公司可自愿交纳会费加入。每一个会员单位在协会中拥有一个代表席位,会员单位的代表共同组成行业委员会,委员会每年定期召开会员大会确定行业中的重大事项,并清理与议会和政府交涉的事项及原则。WATERUK不仅在国内事务中积极发挥作用,而且在欧盟议会中也常常与其他国家的类似组织共同组成泛欧联盟,作为欧洲议会的院外集团影响欧洲议会的决策,争取行业利益。与此相应,水的消费者也组成了利益团体,这就是名为水声(WATERVOICE) 的消费者协会,是消费者利益的代表,它不仅监督水务企业的经营行为,而且代表消费者直接向水监管机构甚至是议会反映消费者的利益要求,从而影响公共决策。WATERVOICE以前隶属水务办公室(OFWAT) 管理,新《水法》实施后,将中断两者的隶属关系,WATERVOICE 成为自我管理的利益团体。

四、水管理运行机制

环境、食品和乡村事务部(DEFRA) 根据欧盟的政策和行业规定,结合英格兰和威尔士地区水务的实际情况,制定本国的政策,提交议会通过形成法律。水务办公室(OFWAT) ,环境署( EA) ,饮用水监督委员会(DWI) ,分别从经济、环境和饮用水等3 方面对10 家水务公司和12 家供水公司进行监管,其中环境署(EA) 同时还对工业和农业用水进行监管,饮用水监督委员会(DWI) 还通过独立的实验室对水质进行检测。这3个部门都向议会汇报并对其负责,每年议会都会对3 个监管部门的工作报告进行评估。当欧盟提出水质的新标准时,由DEFRA提交议会形成英国法律,然后由DWI 负责落实。DWI会通知水务办公室OFWAT在制定水价上限时候必须考虑提高水质标准对水价的影响。同样,当欧盟提出水环境方面的新要求时,也必须在英国法律中得到具体体现,并由EA负责贯彻,EA 也会通知水务办公室OFWAT在制定水价应予以注意。如果水务公司对OFWAT定的水价或其他行为不满,可以上诉到竞争委员会(COMPETITIONCOMMISSIO)N裁决。由于水务行业是垄断行业,所以必须受到监管。否则,水务公司会尽可能地提高水价,以获得更大的利润,监管是为了保护客户的利益;同时，通过监管给水务公司制定严格的生产标准,比如规定漏水率等,能够促使其降低成本。不同监管部门职责的划分一度曾造成环境机构（EA）和水务办公室(OFWAT) 之间关系紧张。私有化后的供水公司认为,他们从这两个机构获得的信息相互矛盾。EA要求公司投入更多的资金来改善环境,并认为用户愿意为此买单。而OFWAT则认为,用户希望供水公司降低收费。各供水公司认为,这两个监管机构之间的分歧使他们感到无所适从,但有一点具有积极的意义,即两个相互独立的监管机构之间的所有分歧都是公开的、透明的。

五、英国水业管理特点

1.三大区域分散管理，实行不同的管理机制

英国水业的监管体制分成三个区域，即英格兰和威尔士地区，苏格兰地区和北爱尔兰地区。中央政府侧重于英格兰和威尔士地区的管理，该地区的主要水业监管机构同时还要向威尔士议会（The National Assembly for Wales）负责。苏格兰议会（Scottish Assembly）和北爱尔兰议会（Northern Ireland Assembly）分别监管本地区的水业发展。三大区域除分别管理外，目前的管理机制上也有着明显差异。

上世纪90年代以前，英国三大区域的水务行业基本是国有企业占主导地位，政府干预较多，也负担过重，很多水处理设施得不到更新。为改变这一状况，英格兰和威尔士地区率先进行变革，经过不断地整合与改革，该地区的水务行业逐步形成了由政府宏观引导、公共管理机构监管、私有水务公司市场化运作、社会团体参与的水务行业管理和水务行业运行机制。私有化使该地区水务行业无论在环境、服务和投资都取得了巨大的进展。监管的独立使得水务行业的运营免于政治干扰，并为投资者创造了稳定的运营环境，水务公司在客户服务的效率方面有了很大的提高，饮用水质、河道水和其他日常用水的质量也都有了明显的进步。

苏格兰和北爱尔兰地区水务管理制度变革明显落后于英格兰和威尔士地区，水务行业仍然保持其国有性质不变。投入不足也是两地区水务发展的共同障碍。受英格兰和威尔士快速发展的影响，两地区也在尝试变革，但步子不大，它们希望在保持国有性质的同时,引入私有企业的管理模式,从而降低运营成本提高效率。

2.行政与经营分开，公共服务市场化。

在英格兰和威尔士水务行业市场化之前，由于政府负担过重，很多水处理设施得不到更新，水务市场混乱。为改变这状况，英国将水务管理中的水生产和水处理从政府手中剥离出来推向市场,由私营公司经营管理。在行政与经营分开前题下,实行公共服务市场化。政府、企业、协会、公民分工明确,政府管市场准则(战略、法规、政策和监督) ;企业管经营;协会和公民提建议和实行监督。

3.通过设定最高供水价格对水业进行监管

英国水业市场化之后，水价就成了人们所关注的重点，基础设施的维护和更新需要投入，企业将会提高水价以弥补支出，特别是市场化初期由于需要投入大量的资金以提高水质，水价涨得较快，消费者难以承受，但不提价企业将投入不足。怎样将水价控制在一个合理的位置便成为监管部门管理的关键。英国水法规定,水务办公室将为各水公司设定最高供水价格,同时该办公室还将每5年进行一次限价调查和调整。在水务办公室制定的最高限价范围内,水公司有权自行决定供水价格。水公司在实施水价之前,需要公布供水收费计划,列出各项收费及其依据的明细单。在水价决策方面,水公司是主体,其受到水务办公室、用户委员会和用水大户的制约。在水价实施之前,水公司必须同用户委员会以及用水大户进行洽谈协商。

4.供水管理集约化。

英国政府推行的流域性供排水一体化使得英格兰和威尔士地区的水务公司可以对服务区域内的水资源进行统一管理，从取水、供水到污水回收、处理均由一家公司提供服务，这样一方面可以增强衔接、提高效率，一方面也降低了企业违法操作的可能性，因为任何一个环节出现问题都会带来系统性的连锁反应。仍以泰晤士水公司为例，该公司从水库一直管到用户的水龙头和下水道,实现了原水与饮用水、供水与管网、供水与排水、水量与水质、制水与治污的一体化管理,既从源头上保障水质安全,又从下水道彻底根治废水,提高了水资源的利用效率。

5.公众参与管理

公民参与水管理的机制不断完善。每一个区域都有消费者协会，由地方行政人员和一般民众代表组成，对供水公司提供的服务进行监督，提出意见和建议。消费者协会的存在实际上相当于地方参与水管理。

环境生态网2012-3-10