政府主导集中式饮用水资源生态补偿并非完全否认市场机制的作用。在集中式饮用水资源生态补偿中市场机制可以弥补政府单一调控的弊端。从已有的生态补偿实践来看，政府主导模式普遍依托公共财政制度，以政府财政转移支付为主要手段来实现生态补偿。这种做法存在代理成本较高、资金使用效率低下、目的性不强等弊端。另外，完全依靠政府实现生态补偿也不利于生态服务市场的培育和形成。

三、集中式饮用水资源生态补偿主体

学界普遍认为，生态补偿是指生态服务受益者对生态服务的提供者所给予的经济补偿，所以，生态补偿主体应是生态服务受益者。有学者将生态服务受益者具体归纳为：生态受益产业、生态受益区域和全体生态受益的自然人。[4]有学者主张“生态补偿主体行政化”，认为现行立法没有对生态补偿主体做出明确的界定和规定，也没有对各利益相关者做出明确的界定和规定,有的也仅限于原则性的规定。[5]有学者主张将生态补偿的主体认定为国家。有少数学者以区域为标准划分生态补偿主体和被补偿主体。

以上观点为集中式饮用水资源生态补偿法律关系中义务主体的确定提供了一些有益思考，但也存在瑕疵。生态补偿是一个多个利益主体之间权利、义务和责任的重新博弈过程。必须明确各个利益主体并在法律上予以确定，才能确保各个利益主体能履行自己的义务，依法行使权利。

笔者认为，集中式饮用水资源生态补偿主体具有广泛性，在认定集中式饮用水资源生态补偿主体时应注意以下几点：

其一，不能简单地以区域为标准认定生态补偿主体。在集中式饮用水源地域范围内的各种社会主体有可能因水源地生态保护而获得利益。这些社会主体也就成为了实质上的生态服务受益者。因此，从生态补偿的基本原理出发，应将集中式饮用水资源生态补偿主体定位为集中式饮用水资源生态服务受益者。他们在国家水源地生态保护措施和各种制度中获取了利益，理所当然地应承担相应的补偿责任。其二，虽然政府在整个生态补偿中居于主导性的地位，但是政府只是生态补偿的具体实施者，而并非集中式饮用水资源生态补偿主体。目前，通过各级财政转移支付的方式实施生态补偿是普遍的做法。但是也不能据此认定政府是生态补偿法律关系中的义务主体。现行生态补偿中政府扮演着生态补偿制度和规则的制定者、生态补偿的具体实施者、生态补偿监督者、自然资源所有者等多重角色。除此之外，就集中式饮用水资源生态补偿而言，由于生态服务市场发育的极其不成熟，政府还扮演着集中式饮用水资源生态服务市场培育者的角色。

生态补偿主体“行政化”是错误的倾向，与此相反，笔者认为生态补偿主体应走“社会化”的道路。关于这点，国外早有成熟的经验。以澳大利亚东部的马奎瑞河生态补偿为例，其上游源区大规模的森林砍伐加快了土壤水分蒸腾作用，造成土壤盐渍化问题日益严重。马奎瑞河下游600个农场主组成的食品和纤维协会、新南威尔士州的林务局以及马奎瑞河上游土地所有者共同制定了“灌溉者支付流域上游造林协议”，由食品与纤维协会向新南威尔士州的林务局支付“蒸腾作用服务费”，为其获得的流域生态环境功能性服务价值付费。新南威尔士林务局利用这一经费，采取在上游源区私有土地上种植脱盐植物、栽种多年生深根系树木等措施，保持土壤中水分，避免土壤盐碱化。私有土地所有者能获得相应的年金，但林业产权归林务局所有。下游农场主按照17澳元/100万升水的价格来付费，或者是按照85澳元/公顷的价格来补偿，农场主同意支付10年。由此可见，生态服务提供者和收益者所组成的行业协会可以在生态补偿中发挥重要的作用。